Petit traité sur l’immigration irrégulière

Maxime Guimard, Éditions du Cerf, janvier 2024, 384 p.

5 mars 2024

L’intérêt de ce livre est de porter l’attention sur la présence d’étrangers en situation irrégulière, soit parce qu’ils sont entrés sans en avoir le droit, soit parce qu’ils ont prolongé leur séjour au-delà de la durée de leur visa, et de dévoiler l’envers du décor : astuces, contournements, fraudes, chantages, fausses bonnes idées et aveuglements politiques. Je suis d’ailleurs étonnée qu’il n’ait pas reçu un écho médiatique plus important. Son auteur étant lui-même un cadre du ministère de l’Intérieur, il dispose d’informations de première main qui auraient dû retenir l’attention des médias, d’autant qu’il est sorti en janvier alors qu’une loi adoptée sur le sujet s’est vue en grande partie retoquée par le Conseil constitutionnel. L’ordre du jour médiatique ne pouvait pas être plus propice à un large écho. Une des grandes leçons de ce livre est sans doute qu’il serait plus efficace de dissuader d’entrer que d’obliger à partir.

Comment les appeler ?

Maxime Guimard se refuse, à raison, d’appeler « clandestins » des étrangers qui sont arrivés parfois au vu et au su de tout le monde et ne vivent généralement pas dans la clandestinité. Il se résout à adopter l’appellation des militants pro-immigration - « sans-papiers » - même s’il n’y recourt que cinq fois. Il distingue « immigration légale » et immigration qu’il appelle irrégulière et non pas illégale, sans doute en raison de sa banalisation.

Un chiffrage forcément approximatif

Maxime Guimard estime à 500 000 le nombre possible d’étrangers en situation irrégulière au 1^er janvier 2022 en retirant chaque année, de 2009 à 2021, du nombre d’étrangers connus pour être entrés, d’une manière ou d’une autre, dans l’irrégularité, ceux qui en sont sortis (décès[1], retour ou régularisation).

Pour 1,3 million de personnes repérées comme entrants dans l’irrégularité de 2009 à 2021, 800 000 sont sortis de l’irrégularité, en grande partie grâce aux procédures de régularisation (80 %). C’est donc principalement par la régularisation que l’État français « lutte » contre la présence irrégulière d’étrangers en France. « La quasi-certitude d’accéder un jour à un statut régulier est inéluctablement interprétée par le migrant comme un signal d’accueil favorable adressé par le pays de destination, qui constitue en lui-même le moteur essentiel de la migration irrégulière » (p. 203).

Une politique des visas ajustée, la clef de la prévention

Le dépassement de validité du visa est le moyen le plus fréquent d’entrée dans l’irrégularité. Le visa de court séjour est donc l’objet d’une grande convoitise et les pays que l’UE a dispensés de visas peuvent servir d’intermédiaires complaisants. On peut forcer la porte en passant par un pays de transit non soumis au visa aéroportuaire ou en obtenant un visa pour un pays lointain et en débarquant lors d’une escale en Europe pour demander l’asile. On peut aussi passer par des pays de rebond, comme le Brésil, pour se rendre au poste frontière de Saint-Georges de l’Oyapock et déposer une demande d’asile en Guyane. La simple corruption peut aider, comme ce fut le cas d’universités bidon au Royaume-Uni prétendant accueillir de nombreux étudiants qui payaient, en échange de faux certificats d’inscription ou de présence. La malveillance aussi, comme ce fut le cas en 2021 lorsque la Géorgie distribua des visas à des Irakiens en leur faisant miroiter une entrée dans l’UE.

Le système d’enregistrement électronique entrées-sorties (EES) attendu pour 2025 et permettant de dématérialiser le cachetage du passeport devrait permettre de produire des données statistiques sur le dépassement de la durée de validité des visas par nationalité, par consulat et critères sociaux professionnels, à même d’informer une politique de visas. En effet, détecter après coup les dépassements c’est bien, mais c’est encore mieux de pouvoir les empêcher par une politique de visas apte à repérer les candidats au dépassement et les fraudes même si, en termes budgétaires, la délivrance d’un visa est moins coûteuse qu’un refus.

Pour les pays dispensés de visas, on espère beaucoup du fichier ETIAS[2] qui délivrera ou non, après consultation de divers fichiers, une autorisation de séjour de 3 mois. ETIAS aussi permettra d’étudier les dépassements de séjour autorisé et d’ajuster les pratiques administratives en conséquence.

Si l’on refuse aujourd’hui plus de visas qu’autrefois, c’est parce que les demandes se sont considérablement accrues et non parce qu’on en délivrerait moins.

Promesses humanitaires ou solution à l’australienne ?

Quant au forçage des frontières par la mer, le secours apporté par des ONG pour sauver les étrangers des embarcations précaires entretient la rente financière des passeurs, quand il ne les aide pas à récupérer les bateaux pour de nouveaux transports. Ces ONG jouent le rôle de facilitateur de l’immigration irrégulière par mer, avec son lot de noyades. Si les pays européens sont loin d’être prêts à montrer les muscles et à imiter les Australiens, force est de reconnaître que la méthode de refoulement de ces derniers avec la marine de guerre et l’impossibilité de mettre un pied en Australie pour ceux qui auront essayé d’y entrer illégalement a mis fin aux noyades en mer. Si l’on n’imagine pas l’UE sortir des bateaux de guerre (lesquels ?) pour repousser les candidats à l’immigration, le « push back » y ayant été déclaré interdit, il devrait être plus facile d’interdire le retour dans l’UE d’étrangers ayant essayé d’en forcer la porte. À condition qu’ils n’aient pas réussi car, une fois sur place, l’éloignement est devenu quasi impossible, particulièrement en France.

Organisation de l’impuissance à la frontière

Depuis une loi de 1989, les associations disposent d’une permanence dans les aéroports leur permettant d’orienter les étrangers retenus à la frontière vers la demande d’asile. Si elle apparaît manifestement infondée, un recours contentieux est possible, recours qui est devenu suspensif depuis une décision de la CEDH en 2007, prolongeant ainsi le délai en de maintien en zone d’attente, sous contrôle du juge des libertés et de la détention. Particularité française, il faut ajouter à cela la possibilité, depuis une loi de 1981, pour l’étranger de refuser d’être rapatrié avant l’expiration d’un jour franc[3]. Si le taux de réacheminement n’est pas très élevé en aéroport (30 %, d’après l’ANAFE[4]), l’épisode de l’Ocean-Viking a montré qu’on pouvait faire bien pire (3%). Quant aux prestations de Frontex, elles sont si problématiques que les pays de première ligne en viennent à préférer s’en passer. François Leggeri, qui pensait diriger une brigade de gardes-frontières, dut en tirer les conséquences et démissionner. 

Des trous dans la raquette

La directive de 2009 visant à sanctionner les employeurs recrutant des étrangers sans titre de séjour a déplacé la fraude sur l’emprunt de vrais titres de séjour contre 10% à 30% du salaire. Si l’employeur transmet bien une copie du titre de séjour à la préfecture deux jours avant l’embauche, aucun mécanisme n’a été mis en place pour vérifier si ce titre de séjour est utilisé par plusieurs étrangers. L’application AGDREF[5] du ministère de l’Intérieur devrait être améliorée ou remplacée afin de permettre de telles vérifications.

L’aubaine hospitalière française

L’étranger en situation irrégulière depuis trois mois ou disposant d’une autorisation provisoire de séjour dans l’attente d’une décision sur sa demande d’asile peut recourir à l’AME dans le premier cas ou à la PUMA dans le second cas. L’AME est sous condition de ressources, purement déclaratives, et donne lieu à des fraudes. En profitent surtout des étrangers exemptés de visas qui ne disposent pas dans leur pays des mêmes prestations ou ne sont pas couverts. L’absence de contrôles a ainsi permis à l’actuel ministre des affaires étrangères des Comores de se faire passer pour un Mahorais et à se faire soigner à la Réunion pendant une dizaine d’années !

L’asile, filière par excellence de l’immigration irrégulière

La durée des procédures, la dégradation des contrôles aux frontières et l’évolution de la législation ont contribué à gonfler les demandes d’asile. Une fois en Europe, l’étranger a de bonnes chances de pouvoir y rester.

La Convention de Genève fut conçue pour réagir aux évènements survenus en Europe avant le 1^er janvier 1951. Mais le Haut-Commissariat aux Réfugiés des Nations unies (HCR), créé en 1950, laissait à chaque contractant la possibilité d’élargir unilatéralement le champ de la demande d’asile. Défaut d’anticipation et suivisme du quai d’Orsay ont conduit à l’adoption à l’unanimité de l’extension de la Convention au reste du monde en 1970, après la conférence de Bellagio de 1965 et après que les Nations unies l’aient recommandée. S’y ajoutèrent, en 1982, l’extension aux procédures à la frontière et, en 1998, à l’asile territorial qui devint la protection subsidiaire[6] puis, en 2003, aux persécutions non étatiques.

Le faible taux de protection français ne tient pas à une sévérité particulière mais à la composition par origine des demandeurs. Les demandeurs d’asile font des choix et ceux qui ont de bonnes chances d’obtenir l’asile préfèrent les pays les plus attractifs et où la procédure est plus rapide. L’Allemagne choisit non sans un certain cynisme les étrangers auxquels elle accorde une protection : les plus diplômés d’abord et les femmes parmi les Afghans. La France, où les procédures sont plus longues et les taux de protection supérieurs à la moyenne, notamment auprès des ressortissants de pays exemptés de visas, est donc choisie par défaut, notamment par ceux qui ont été déboutés chez nos voisins. Au rang des exceptions françaises il faut compter la composition de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) où siège, dans chaque formation, un représentant du HCR comme deuxième assesseur. La CNDA assure ainsi une protection à des cas jugés incongrus chez nos voisins. Ses décisions rétroagissent sur celles en première instance par effet d’anticipation.

Beaucoup de bruit pour rien

La procédure Dublin a mauvaise presse au ministère de l’Intérieur. Le transfert, qui doit se faire dans les six mois, échoue la plupart du temps et oblige ainsi à accepter la demande d’asile, rallongeant encore le temps de traitement du dossier. Le traitement rapide des dossiers, surtout pour les demandeurs ayant peu de chances d’obtenir une protection, est le moyen le plus sûr de réduire l’incitation à demander l’asile.

Éloignements de plus en plus difficiles 

Loin d’être une directive de la honte, la directive Retour de 2008 a introduit le délai de départ volontaire (30 jours) pour l’étranger de bonne foi qui permet à l’étranger sous OQTF, de s’évaporer dans la nature. Il faut y ajouter ensuite la dépénalisation du séjour irrégulier. La France, écrit Maxime Guimard, arrive à éloigner à peu près autant qu’à La belle époque lors de l’éloignement en wagon cellulaire (4000 à 6000 par an), malgré une augmentation des décisions, traduisant ainsi une forte dégradation de la politique d’éloignement. Mauvaise volonté des pays d’origine pour délivrer les laissez-passer consulaires, procédures interminables et contraintes juridiques plus grandes expliquent cet échec, dont témoigne l’extension des capacités de rétention. La rétention n’est d’ailleurs pas forcément une aide à l’éloignement en raison de la présence, en centres de rétention administrative (CRA), d’un représentant d’associations (CIMADE, France terre d’asile…) qui prépare à l’obstruction à l’éloignement. Toutes ces difficultés, auxquelles il faut ajouter parfois le refus de réadmission à la frontière, conduisent à l’autocensure des services d’éloignement.

L’absence d’un véritable outil statistique n’aide pas à la décision

L’application AGDREF mise en place dans les années 1990 n’est sans doute plus adaptée aux exigences actuelles. L’absence d’applications collaboratives et les échanges manuels qui perdurent sont la source d’une perte de qualité des documents, avec des copies de passeports transmises aux consulats qui sont parfois illisibles. On est loin d’une digitalisation complète des informations. Les préfectures ont ainsi renoncé à identifier les étrangers qui ne sont pas en CRA et qui ne figurent ainsi pas dans AGDREF. Le projet d’introduction d’un identifiant unique pour tout étranger devrait permettre de suivre son destin en France et de mieux appréhender l’immigration irrégulière.

Une diplomatie migratoire encore bien timide

Maxime Guimard examine les moyens de pression susceptibles d’améliorer la collaboration des pays d’origine, sachant que la politique longtemps privilégiée par l’UE d’échanger des entrées légales contre un accord de réadmission ne crée pas vraiment d’obligations pour ces pays, en raison d’une grande dissymétrie de réactivité : « Il suffit d’un télégramme pour ordonner aux consulats de ne plus délivrer de laissez-passer, quand nos démocraties forcément plus réglementées doivent engager de longues négociations pour revenir sur les facilités octroyées » (p.278).

La menace de réduire le nombre de visas a plus de chances de marcher lors d’un ciblage précis des pays qui refusent de coopérer afin d’éviter une coalition d’intérêts. La France l’a fait en 2021 à l’égard de l’Algérie très peu coopératrice (34 éloignements forcés en 2021), mais aussi du Maroc et de la Tunisie avec un retour à la normale courant 2022.

Ajoutons que le Conseil constitutionnel a consenti à ce que la France conditionne la délivrance de visas à la coopération en matière de réadmission. C’est un des rares articles introduit par le Sénat qui n’a pas été retoqué pour absence de lien avec le projet de loi initial.

Le levier de l’aide publique au développement pas très populaire

L’absence de conditionnalité est défendue par les pays destinataires de l’aide, les ONG engagées sur le sujet, telles que la Coordination Sud qui rassemble plus de 170 associations françaises et subventionnée à plus de 1 million d’euros. Craignant pour leur activité, elles sont hostiles à tout contrôle des destinataires en bout de course. Par ailleurs, la multiplicité des programmes, les divergences de priorités entre administrations ne sont guère favorables à la mise en place d’une conditionnalité. L’éviction du ministère de l’Intérieur du conseil d’administration de l’Agence Française de développement (AFD) en 2019 non plus. Sans mécanisme de révision, d’après une liste de pays selon leur degré de coopération à la réadmission établie par le ministère de l’Intérieur, c’est le louvoiement assuré des pays tiers. Il est temps d’agir, la plupart des pays de l’UE étant désormais acquis au principe de conditionnalité. Enfin, pas encore en France apparemment puisque la disposition ajoutée par le Sénat conditionnant l’aide à la coopération des états a été, celle-ci, retoquée par le Conseil constitutionnel pour absence de lien, même indirect, avec le projet de loi initial.

Quant aux transferts de fonds des immigrés vers leur pays d’origine, ils pourraient être un levier pour améliorer la coopération de pays récalcitrants en matière de réadmission (d’après un bilan du ministère de l’Intérieur), en jouant sur les coûts de transfert : nous réduirons ces coûts si vous vous montrez plus coopératifs. 

De même, à côté du système général de préférences unilatéral (SGP) appliqué par l’UE dans ses transactions commerciales avec des pays à faibles revenus, un grand nombre d’accords contractuels introduisant des tarifs préférentiels comprennent des clauses de réadmission. Mais encore faudrait-il qu’elles soient activées systématiquement. Une révision du SGP pour le cycle 2023-2024 n’a pas encore abouti. Si le Comité des représentants permanents de l’UE a accepté le levier commerce-réadmission, le Parlement, fortement travaillé au corps par une campagne de lobbying, s’y est opposé. Mais ce levier n’a de chances de marcher qu’avec les pays qui exportent suffisamment dans l’UE.

Contradiction française

Comment espérer faire plier des pays tiers quand la France régularise chaque année des dizaines de milliers d’étrangers et incite ainsi des étrangers à grossir les flux à venir ? Cette contradiction ne met pas le Quai d’Orsay en bonne disposition pour tenter de faire plier les pays avec lesquels il est censé converser. Ce dernier peut avoir l’impression qu’il perd son temps, tout en indisposant ses interlocuteurs. Un moyen plus direct d’envoyer un message aux pays réfractaires pourrait commencer par l’établissement d’une liste des faveurs accordées aux entourages de leurs diplomates et d’y mettre fin. Le légalisme des procédures démocratiques joue en faveur des régimes autoritaires qui n’ont aucun mal à se faire entendre quand les pays européens n’y arrivent pas. Il se trouve ainsi des pays qui nous refusent la réadmission de quelques-uns de leurs ressortissants mais accepteront sans broncher des retours massifs d’un pays voisin. Les Européens pourraient faire monter la pression en menaçant de mettre fin aux prébendes contre une attitude plus conciliante. Le message à faire passer : la rente est terminée !

Si quelques progrès sont possibles en faisant mieux fonctionner l’administration et en la dotant d’un système informatique beaucoup plus performant et collaboratif, une action plus globale visant la maîtrise et la restriction des flux migratoires souhaitées par l’opinion publique est freinée par la dépolitisation de la question migratoire transformée en enjeu humanitaire. À cet égard, Maxime Guimard n’oublie pas le rôle joué par quelques intellectuels, dont l’inénarrable professeur au Collège de France François Héran, qui ont naturalisé le phénomène migratoire et ont réussi à convaincre une bonne partie de l’élite. Parmi ces convertis, figure notre ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin[7]. Le mélange de « discours agressifs et de politique de tolérance » est une bien mauvaise option qui confine à l’impuissance. Impuissance que les stratégies de partage sur le territoire français ou européen ont du mal à camoufler. L’accent mis sur les politiques de retour laisse croire qu’elles sont le bon outil de lutte contre l’immigration irrégulière et apportent malencontreusement du crédit aux discours des associations dénonçant le durcissement croissant des politiques migratoires.

Une simplification radicale répondant aux aspirations humanitaires d’une France ouverte à tous reviendrait à renoncer à tout contrôle, mais au prix d’une explosion des flux. Pour Maxime Guimard, un progrès minimal consisterait à aligner la législation française sur une politique « médiane » des autres états membres de l’UE, en éliminant les dispositifs qui plaisent tant aux universitaires français mais ne sont pas partagés par nos voisins. Pour aller plus loin, explique Maxime Guimard, c’est vers les pays anglo-saxons qu’il faudrait se tourner. Cependant, l’exemple américain des dernières années, avec une immigration irrégulière record à la frontière mexicaine n’est sans doute pas celui qu’il nous faut suivre.

[1] Avec, à mon avis un défaut d’estimation des décès, mais qui ne change pas l’ordre de grandeur de son estimation.

[2] European Travel Information and Authorization System.

[3] L’article ajouté par le Sénat visant à supprimer cette exception française a été retoqué par le Conseil constitutionnel pour absence de lien avec le projet de loi initial.

[4] Association nationale d’assistance aux frontières.

[5] Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France.

[6] La protection subsidiaire s’adresse aux étrangers qui risquent une menace grave, indépendamment de leur situation personnelle.

[7] C’est moi qui le dis (et non Maxime Guimard) après avoir entendu le ministre, lors de sa conférence au Centre de réflexion sur la sécurité intérieure (CRSI) le 19 septembre 2023 : « la question de l’immigration n’est pas une question d’opinion publique. Il n’y a pas à être pour ou contre. Être contre c’est comme être contre le soleil. »