A User’s Guide to the 2016 National Academy Report on

“The Economic and Fiscal Consequences of Immigration”

George J. Borjas*

September 22, 2016

12 août 2022

En 2016, La National Academy of Sciences (NAS) publia un rapport de 642 pages intitulé The Economic and Fiscal Consequences of Immigration, fruit du travail d’un panel de chercheurs comprenant des sociologues, des démographes et des économistes dont George J. Borjas[1]  (cf. composition du panel en annexe). Ce dernier a eu la bonne idée de publier le 22 septembre 2016 un guide de lecture de 16 pages qui épargne au lecteur non spécialiste de la question un jargon dans lequel il risquerait de se noyer[2]. Il prend soin de préciser que, bien qu’ayant été membre du panel qui a accouché du rapport, il exprime uniquement son avis sur le contenu et les points qu’il juge importants. Il ajoute que son texte n’a été relu par aucun des membres du panel avant sa mise en ligne. Mission accomplie, sans langue de bois et avec quelques pointes d’ironie. 

George J. Borjas passe en revue quatre questions traitées dans le rapport à partir de quelques tableaux clefs et commentaires qu’il prend soin de traduire en langage courant pour que chacun comprenne de quoi il retourne, tout en soulignant ce qui n’a pas été dit et aurait pu l’être ou ce qui a été mal dit.

1- L’assimilation économique

L’assimilation économique, mesurée à partir de l’évolution de l’écart salarial masculin entre les immigrés et les natifs, une fois contrôlé l’effet de l’âge, a régressé au fil des cohortes d’arrivée des années 1960 aux années 1990. Les immigrés arrivés en 1965-69 avaient vu cet écart presque divisé par deux en dix ans (de 23,5 % à 12 %). Ceux qui sont arrivés trente ans plus tard n’ont guère vu l’écart se réduire sur le même laps de temps (de 27,3 % à 26,9 % seulement). L’examen de l’évolution des compétences linguistiques indique aussi une faible progression au fil des ans chez les hommes immigrés arrivés dans les années 1980 et 1990, comparée à celle qu’avaient connue ceux venus dans les années 1970. Chez les immigrés arrivés en 1975-79, en dix ans, la proportion de ceux parlant très bien l’anglais était passée de 30,9 % à 42,8 %. Chez ceux qui sont entrés dix ou vingt ans plus tard, l’amélioration est peu perceptible (de 32,7 % à 35,5 % pour les premiers et de 33,2 % à 35,9 % pour les seconds). George J. Borjas  trouve que, dans son résumé, la NAS a commenté ces évolutions avec une prudence excessive en parlant d’un léger ralentissement de l’assimilation.

2- Le marché du travail

Une manière d’investiguer les effets sur le marché du travail a été de modéliser la manière dont celui-ci réagit face à un afflux migratoire à court et à long terme. Ce sont des études dites structurelles. Même si George J. Borjas a lui-même introduit ce type de simulation, il déclare ne pas en être un grand fan. Ces modélisations nécessitent de nombreuses hypothèses qui ouvrent la porte aux manipulations. Deux hypothèses ont conduit à affirmer que l’immigration avait un effet négligeable sur les salaires des natifs peu qualifiés :

1)   les immigrants peu qualifiés ne sont pas substituables aux natifs peu qualifiés, mais complémentaires, leur entrée pouvant en fait rendre ces derniers plus productifs. Cette complémentarité est au mieux très faible ;

2)   mais, surtout, ceux qui n’ont pas terminé leurs études secondaires seraient substituables aux diplômés du secondaire.

Dans ces études structurelles, l’effet de l’immigration est censé disparaître à long terme (souvent dix ans).  Il en est ainsi, non parce que ces études le constatent mais parce que c’est une hypothèse mathématique utilisée pour construire le modèle censé simuler le fonctionnement du marché du travail. George J. Borjas pense que toute publication de résultats tirés de ces études modélisées devrait s’accompagner d’un avertissement au lecteur bien visible.

L’autre manière d’investiguer la question est de se passer de ces modélisations et leurs hypothèses problématiques et d’étudier les corrélations entre salaires et immigration selon les villes ou les qualifications. Approche que George J. Borjas  juge plus fiable. Il commente ainsi un tableau du rapport dans l’élaboration duquel il n’a pas pris part, précise-t-il, et qui cite divers résultats d’études de ce genre[3]. Ces études montrent que ce sont les natifs les moins qualifiés qui souffrent de la concurrence apportée par des immigrants eux-mêmes peu qualifiés, notamment les natifs qui appartiennent aux minorités.

3- L’impact fiscal de court terme

Le panel d’experts de la NAS a calculé, selon différents scénarios, l’impact fiscal en 2013 de la présence de 55,5 millions d’immigrés et de leurs enfants mineurs à charge aux États-Unis. Selon que l’on considère qu’ils participent ou non, comme les natifs et leurs enfants mineurs à charge, au financement de biens publics tels que la défense, leur impact fiscal se situe entre -43 et -279 milliards de dollars. Le rapport souligne que le déficit n’est pas cantonné aux immigrés mais concerne l’ensemble de la population. C’est bien vrai mais, comme le souligne George J. Borjas, s’il n’y a pas grand chose que l’on puisse faire pour alléger le fardeau fiscal des natifs, des politiques adaptées pourraient chercher à ne pas l’aggraver par une immigration inconsidérée.

Le panel d’experts a également examiné l’impact fiscal de l’immigration dans les États et à l’échelle locale en 2011-2013. Des dépenses locales telles que les hôpitaux, les bibliothèques et la sécurité ont été réparties au prorata entre les ménages d’immigrés et et ceux des natifs. Le solde des recettes et des dépenses des ménages d’immigrés dans les États atteint en moyenne -57,4 milliards de dollars en 2011-2013.

4- L’impact fiscal de long terme

Les experts du panel de la NAS ont aussi conduit une estimation de ce que pourrait être l’impact fiscal à long terme (75 ans). Dans une traduction de son cru des conclusions que la NAS tire de cet exercice, George J. Borjas écrit :

« Les hypothèses ont de l'importance, et des hypothèses différentes conduisent à des réponses très différentes. Il y a un éléphant dans la pièce auquel le rapport NAS fait allusion, mais qu'il ne peut pas se résoudre à dire tout haut. Je vais donc le faire : Toutes les estimations de l'impact fiscal à long terme sont inutiles ! » Elles sont facilement manipulables en fonction de ce que l’on cherche à prouver.

Il juge très sévèrement les capacités prédictives du Congressional Budget Office (CBO) sur lesquelles s’appuie l’exercice de la NAS. : « Ne soyez pas dupes des ‘experts’ du CBO qui prétendent savoir comment évolueront les impôts et les dépenses au cours des 75 prochaines années. Les mêmes n’ont pas été fichus de prédire, il y a quelques mois, combien s’affilieraient à l’Obamacare. »

5- Le bénéfice net en 2013

Le fardeau fiscal à court terme est situé dans une fourchette allant de - 43 à - 279 milliards de dollars. La NAS a également estimé le surplus apporté à court terme à l’économie américaine par les immigrés présents à environ 54,2 milliards de dollars, soit +0,31 % de revenus supplémentaires pour les natifs. Cette présence immigrée aurait aussi réduit leurs salaires de 5,2 %.

Comme l’explique George J. Borjas, l’estimation à court terme du surplus par la NAS ne tient pas compte d’externalités apportées par les immigrants au fil du temps. Celles-ci peuvent être bonnes ou mauvaises. Ainsi des immigrants hautement qualifiés peuvent stimuler l’innovation, améliorer la productivité et ainsi la croissance, mais il peuvent aussi chercher à apprendre à piloter des avions pour les jeter sur des bâtiments, comme ce fut le cas en 2001. Ces externalités, difficilement prévisibles, n’ont jamais été mises en chiffre par personne.

Si le rapport ne donne pas d’estimation du transfert réalisé aux entreprises, George J. Borjas en a fait un rapide calcul. D’après les informations publiées dans le rapport ce transfert serait environ de 500 milliards de dollars.

Si l’on s’en tient aux données sur l’impact fiscal et le surplus dégagé, « l'impact de l'immigration sur la richesse globale des natifs est, dans le meilleur des cas, négligeable[4] » alors que l’effet de redistribution, lui, est  important.

* Professor of Economics and Social Policy, Harvard Kennedy School; Research Associate, National Bureau of Economic Research; and Program Director, Program on Labor Mobility, IZA.

ANNEXE : COMPOSITION DU PANEL

FRANCINE D. BLAU (Chair), Department of Economics, Cornell University

MICHAEL BEN-GAD, Department of Economics, School of Arts and Social Sciences, City, University of London

GEORGE J. BORJAS, Malcolm Wiener Center for Social Policy, John F. Kennedy School of Government, Harvard University

CHRISTIAN DUSTMANN, Department of Economics, University College London

BARRY EDMONSTON, Department of Sociology, University of Victoria, BC

ISAAC EHRLICH, Department of Economics, State University of New York at Buffalo

CHARLES HIRSCHMAN, Department of Sociology, University of Washington, Seattle

JENNIFER HUNT, Department of Economics, Rutgers University

DOWELL MYERS, Sol Price School of Public Policy, University of Southern California

PIA M. ORRENIUS, Research Department, Federal Reserve Bank of Dallas, TX

JEFFREY S. PASSEL, Pew Research Center, Washington, DC

KIM RUEBEN, Urban-Brookings Tax Policy Center at the Urban Institute, Washington, DC

MARTA TIENDA, Woodrow Wilson School, Princeton University

YU XIE, Princeton Institute of International and Regional Studies, Princeton University

GRETCHEN DONEHOWER, University of California, Berkeley (consultant to the panel)

RYAN EDWARDS, Queens College, City University of New York (consultant to the panel)

SARAH GAULT, Urban Institute (consultant to the panel)

JULIA GELATT, Urban Institute (consultant to the panel)

CHRISTOPHER MACKIE, Study Director

CONSTANCE F. CITRO, CNSTAT Director

ESHA SINHA, Associate Program Officer

ANTHONY S. MANN, Program Coordinator