Immigration et État-providence, un sujet tabou ?

Le cas néerlandais

6 mai 2024

Jan H. van de Beek et ses collègues ont publié un long rapport[1] sur les conséquences financières de l’immigration étrangère aux Pays-Bas en exploitant les micro-données de l’Institut de statistiques néerlandais (CBS)[2] qui sont sans commune mesure avec les données de l’Insee puisque l’enregistrement repose sur un registre de population et, plus largement, sur un système de données (Social Statistic Dataset, SSD) connectable à divers fichiers tenus par les communes ou les administrations (administration fiscale, prestations sociales…). Des clefs de fusion protègent l’anonymat des personnes (cf. https://micheletribalat.fr/435108953/442359428). Les auteurs ont ainsi pu avoir accès aux données anonymisées sur l’ensemble des habitants du pays[3].

Un meilleur système statistique qu’en France, mais pas moins de réticences

Si les Pays-Bas sont incomparablement mieux dotés en outils statistiques que la France, ils n’échappent pas aux préventions qui entourent les sujets tournant autour de l’immigration.

La dernière analyse sur la contribution aux finances publiques de l’immigration date déjà de 20 ans (2003). Elle avait été alors conduite par le CPB (Bureau néerlandais d’analyse de la politique économique) qui conseille le gouvernement[4]. L’étude de Jan H. van de Beek et al. ambitionne de mettre à jour et d’étendre cette étude, actualisation d’intérêt évident compte tenu de l’accroissement des flux migratoires. Pourtant, en 2009, à NOS-Journaal, émission de la radio publique néerlandaise, le ministre du logement, des communautés et de l’intégration déclarait le désintérêt du cabinet à ce sujet. En octobre 2015, la directrice du CPB rejetait l’idée de mettre des chiffres sur la question des réfugiés. En 2016, le Secrétaire d’État à la sécurité et à la justice déclarait, lors d’une réponse à une question parlementaire, que le gouvernement n’avait pas à évaluer les gens mais les politiques et que l’information sur l’origine était une donnée personnelle qui, au regard de la loi, était sans pertinence dans la plupart des domaines politiques.

D’après les auteurs, ces réticences tournent autour de trois arguments : 1) la vie humaine n’a pas de prix ; 2) il ne faut pas blâmer la victime ; 3) ce serait faire le jeu de l’extrême droite. Pourtant, les mêmes qui expriment ces arguments n’hésitent pas à vanter l’apport économique de l’immigration. Comment le savoir si, en même temps, on préfère regarder ailleurs ? Les auteurs sont d’avis qu’il vaut mieux essayer d’évaluer l’impact économique de l’immigration, en ayant bien conscience des limites de telles estimations.

La réaction de l’Université d’Amsterdam à la publication de la 1^ère édition du rapport fut particulièrement décevante alors qu’elle a couvé ce projet. Il était reproché aux auteurs d’avoir utilisé à tort le logo de l’université, alors que cet usage résultait d'obligations que l'université avait elle-même contractées avec le CBS. Le jour de la publication, à 9h30, l’université envoya un ultimatum au professeur émérite Joop Hartog, lui enjoignant de faire retirer le logo d’ici le lendemain midi, sous peine d’être viré. Ce qui arriva. Joop Hartog fut également démis de ses fonctions de président d'un certain nombre de cérémonies de remise de doctorats déjà planifiées. Finalement, l’université revint sur cette mesure et Joop Hartog fut réintégré, mais sans excuses publiques. Pour les auteurs, « toute cette affaire souligne à quel point le sujet d'étude de ce rapport reste sensible et, par conséquent, l’utilité d’une telle étude ».

Deux façons d’évaluer l’impact sur les finances publiques ayant chacune des inconvénients

La première, et sans doute la plus courante, consiste à évaluer la contribution (positive ou négative) au cours d’une année en compilant les coûts et les bénéfices imputables aux immigrés (et éventuellement aux natifs d’origine étrangère si les données existent). Elle a l’inconvénient de saisir les individus à un moment particulier de leur existence et donc d’être biaisée par la composition par âge résultant notamment de l’ancienneté des courants migratoires.

La seconde, appelée comptabilité générationnelle, ambitionne de faire ce bilan sur l’ensemble de la vie, de l’immigration ou la naissance jusqu’à l’émigration[5] ou la mort. C’est celle qui a été choisie par Jan H. van de Beek et al., dans la lignée de ce qu’avait fait le CPB en 2003 sur le coût de l’immigration et de ce qu’il continue de faire pour déterminer la soutenabilité des finances publiques face au vieillissement de la population.

Si elle évite le biais lié à la composition par âge, cette méthode a le gros inconvénient de nécessiter une estimation des coûts et bénéfices futurs, par définition encore inconnus et non rapportables à un budget précis comme c’est le cas dans le bilan d’une année. Elle dépend aussi du taux d’intérêt retenu pour l’actualisation des sommes[6], des hypothèses démographiques, en matière de mortalité par exemple, et du rythme d’intégration des courants migratoires. Elle doit mobiliser les données définissant les profils des immigrants et notamment leur âge à l’entrée. Par exemple, un immigrant entré à 25 ans n’a rien coûté avant cet âge. De même s’il décide d’émigrer dans un autre pays, il ne coûte plus rien après ce départ. Heureusement, ces données sont recueillies par CBS.

Cette méthode est donc infiniment plus complexe (notamment par l’introduction des natifs d’origine étrangère) et requiert, comme le souhaitent les auteurs, une réitération fréquente, afin d’ajuster les résultats au fil du temps. Elle a cependant le mérite d’alerter les politiques sur des effets difficiles à anticiper à partir d’un bilan statique.

Dans les deux cas, malgré la richesse de la statistique néerlandaise, certaines imputations sont nécessaires. C’est le cas du financement de l’administration publique. Les auteurs ont procédé à une affectation identique pour chaque habitant sauf pour les coûts liés à la sécurité (police et application de la loi), pour lesquels des statistiques sont disponibles, et pour les coûts de gestion de l’immigration (asile, permis de séjour, intégration civique).

Les auteurs utilisent principalement les microdonnées de CBS de l'année 2016 en actualisant les développements économiques et politiques futurs sur la base des projections du CPB. La prolongation dans les générations au-delà de l’année 2016 est conduite à partir des observations de cette même année. C’est donc une comptabilité générationnelle d’après les conditions de l’année 2016, année pour laquelle une estimation transversale a été également donnée. La contribution nette d’une personne âgée de 25 ans en 2016 quand elle en aura 35 ans est considérée équivalente à celle d’une personne ayant les mêmes caractéristiques en 2016 à 35 ans.

Objectifs des auteurs

Ce laborieux travail a cherché à évaluer les coûts et bénéfices engendrés par l’immigration en fonction de la zone géographique d’origine et le motif de la migration (travail, études, famille, asile), mais aussi à déterminer si l’immigration est bien la solution au vieillissement démographique des Pays-Bas. En seconde intention, les auteurs espèrent que leur rapport sera pris au sérieux et pourrait être le premier pas vers un rapport périodique, une fois que les institutions telles que le CBS, le CPB et d’autres se seront sérieusement emparés du sujet. Ces travaux pourraient ainsi nourrir le rapport annuel du gouvernement : State of Migration.

Il ne sera pas question ici d’accumuler les résultats chiffrés mais de retracer les principales conclusions en ce qu’elles peuvent instruire la conduite d’une politique migratoire. Globalement, la contribution de l’immigration aux finances publiques des Pays-Bas est négative. Les auteurs estiment que les personnes arrivées pendant les 25 années allant de 1995 à 2019 coûteraient aux finances publiques, au total, 400 milliards d’euros, en raison principalement de la redistribution par l’État-providence, soit à peu près l’équivalent des recettes provenant du gaz naturel depuis les années 1960. Ils estiment que l’immigration des deux décennies suivantes pourrait coûter 600 milliards d’euros.

Une contribution très dépendante d’une combinaison motif migratoire/région d’origine/niveau éducatif

Globalement, seules l’immigration d’étudiants originaires de l’UE et l’immigration de main-d’œuvre provenant de pays occidentaux, de certains pays d’Asie et d’Amérique latine sont bénéfiques aux finances publiques néerlandaises. Mais, si l’on tient compte du regroupement familial (chain migration) qui s’ensuit, l’immigration de travail n’est bénéfique que pour certains d’entre eux et la migration pour étude est neutre, mais seulement pour les originaires de pays de l’UE/AELE. L’ensemble des natifs a une contribution nette aux finances publiques voisine de zéro. C’est également le cas des natifs d’au moins un parent immigré bien intégrés dans la société néerlandaise. Pour les autres, leur contribution sera encore négative. « L’idée selon laquelle les choses s’arrangent avec les générations nées dans le pays d’immigration de leurs parents n’est pas vérifiée s’agissant de la contribution aux finances publiques ». Ajoutons ici que les nés aux Pays-Bas d’au moins un parent immigré ne sont pas nécessairement les descendants des immigrés présents en même temps. Il faut donc se garder de raisonner comme si l’on avait affaire aux enfants de ces derniers. Les auteurs mettent en garde contre ce travers, tout en y succombant de temps en temps.

La contribution nette des immigrés aux finances publiques est corrélée au niveau d’études. Il faut au moins un niveau license ou une formation permettant de toucher un revenu équivalent à celui généré par ce niveau pour que l’immigré apporte une contribution positive aux finances publiques au cours de sa vie aux Pays-Bas. La contribution des natifs d’origine étrangère est dépendante du score recueilli aux tests scolaires de fin de primaire. À score équivalent, leur niveau de diplôme est comparable à celui des personnes d'origine néerlandaise[7], sans les conduire cependant à des performances équivalentes sur le marché du travail. Les scores en fin de primaire des natifs d’origine étrangère et des immigrés entrés avant l’âge de 12 ans sont corrélés au niveau éducatif des parents. Les résidents d’origine chinoise semblent échapper à ce lien. Les vieux immigrés chinois avaient en moyenne un niveau scolaire et des revenus faibles. Ceux qui sont nés aux Pays-Bas s’en distinguent grandement avec des scores aux tests en fin de primaire exceptionnellement hauts. Dans les groupes les plus désavantagés, les scores aux tests en fin de primaire des petits enfants d’immigrés restent en deçà de ceux d'origine néerlandaise. Chez les enfants et petits-enfants d’immigré(s), ces scores sont meilleurs lorsque l’un des parents est d’origine néerlandaise, même pour les groupes particulièrement désavantagés. Plus il y a d’unions mixtes, plus c’est bénéfique pour les performances scolaires et économiques des enfants et, en conséquence, pour leur contribution aux finances publiques. Les scores aux tests scolaires de fin de primaire et les résultats dans l’enseignement secondaire sont particulièrement bas parmi les natifs d’origine caribéenne, surinamienne, turque, marocaine et les natifs originaires de la plupart des autres pays d’Afrique. Ils sont les plus élevés parmi les natifs originaires d’Asie de l’Est, d’Israël, de Suisse, de Scandinavie et d’Amérique du Nord.

Les contributions nettes de différents types d’immigration constituent en soi un indicateur d’intégration. Elles sont elles-mêmes corrélées fortement aux valeurs culturelles propres à certaines zones géographiques telles qu’elles apparaissent sur la carte des valeurs culturelles dressée par Ronald Inglehart et Christian Welzel, à partir de l’enquête mondiale sur les valeurs de 2017[8] : « la distance culturelle est fortement corrélée négativement avec toutes sortes d’indicateurs d’intégration tels que les niveaux d’instruction, les résultats en fin de primaire et la contribution nette aux finances publiques ». Cela vaut pour les immigrés et les natifs d’origine étrangère. C’est dans la zone « africo-islamique », pour laquelle la distance culturelle est la plus grande, que la contribution nette est la plus éloignée de celle que l’on pourrait attendre en fonction de l’éducation et autres caractéristiques similaires.

L’émigration opère une sélection négative néfaste pour les finances publiques

Les immigrés les mieux intégrés sont aussi ceux qui partent le plus vite. Après 15 ans de séjour, un quart seulement des immigrés en provenance de l’UE/AELE arrivés dans les années 1999-2004 étaient encore présents aux Pays-Bas, contre à peu près la moitié pour ceux qui sont venus d’ailleurs sur la même période. Le motif de migration est encore plus sélectif : 55 % à 60% de ceux venus pour obtenir l’asile ou par le regroupement familial sont encore là 15 ans plus tard contre 20 % pour ceux qui sont venus pour une autre raison (travail, études, autre).

Par ailleurs, une forte sélection s’opère selon la dépendance aux prestations sociales, particulièrement forte pour les demandeurs d’asile venus d’Afghanistan, d’Iraq ou de Syrie. 70 à 90 % de ceux qui sont arrivés en 1995-2009 sont encore là dix ans après leur arrivée. Ce n’est cependant pas le cas des demandeurs d’asile somaliens qui ont eu tendance à partir, notamment en direction du Royaume-Uni. Pour eux, les Pays-Bas seraient surtout un pays de rebond.

Cette sélection négative par le départ, emportant à l’étranger ceux qui contribuent positivement aux finances publiques, génère des coûts pour le trésor public. Les auteurs y voient une sorte d’effet d’attraction de l’état providence à l’envers (« reverse « welfare magnet effect » »).

L’immigration peut-elle au moins rééquilibrer la pyramide des âges et remédier au problème du vieillissement ?

Différentes études ont été conduites sur le sujet, dont celle des Nations Unies publiée en 2000. Les auteurs ont mené leur propre projection dans l’esprit de cette étude déjà ancienne. Ils anticipent sur une relève progressive de l’âge de la retraite et cherchent à déterminer la quantité d’immigrants qui serait nécessaire pour garder, en 2100, le ratio 70 ans+/20-70 ans égal au niveau observé en 2020 (21,3 %). Sur le modèle de l’étude des Nations unies, ont été projetées séparément la population présente au 1^er janvier 2020 et celle résultant des migrations postérieures à cette date en distinguant les générations. Les femmes sont toutes censées avoir 1,7 enfant en moyenne par an[9]. Nous empruntons aux auteurs leur graphique 10.2 très parlant.

Composition de la population dans une simulation où le rapport entre les plus de 70 ans et les 20-70 ans est maintenu constant au niveau de 2020 (21,3 %) grâce à l'immigration.

Source : StatLine et microdonnées de Statistics Netherlands.

Alors que les présents en 2020 se feraient moins nombreux, les immigrants et leurs descendants devraient l’être de plus en plus pour garder le ratio 70+/20-70 constant et, en 2100, les personnes arrivées depuis 2020 et leurs descendants formeraient près de 90 % de la population. La population des Pays-Bas devrait dépasser 100 millions d’habitants en 2100, ce qui est proprement inenvisageable dans un pays déjà si densément peuplé. Soit près de 3000 habitants au km2, contre 529 en 2023.

De nombreux commentaires qui avaient suivi les projections des Nations unies en déduisaient bêtement que l’immigration était indispensable pour lutter contre le déclin démographique alors qu’il s’agissait d’une preuve par l’absurde du contraire.  Il en va de même pour celle de Jan van de Beek et al.. L’immigration en tant que solution au vieillissement ressemble à une pyramide de Ponzi dans laquelle il faut toujours plus d’immigrants pour contenir la pression démographique liée au vieillissement. Le vieillissement de la population tient surtout à une « déjuvénation » lié à une fécondité basse, à laquelle l’immigration n’apporte aucune solution durable.

Une politique migratoire dans l’intérêt des Néerlandais est-elle encore possible ?

Normalement du ressort de l’État, la politique migratoire a été de plus en plus internationalisée par des conventions et l’intégration européenne. Cette dénationalisation est à l’origine d’une dépolitisation et d’une dé-démocratisation de la question migratoire. Cela ne dédouane pas, pour autant, les États de la nécessité de connaître au mieux l’impact de l’immigration, notamment sur les finances publiques. Ne serait-ce que pour éclairer le débat sur le choix entre poursuivre sur la voix d’un faible contrôle ou exercer une souveraineté sur la politique migratoire. Mais aussi parce que la voie dans laquelle les Pays-Bas, comme d’autres pays européens, sont engagés remet en cause la survie de l’État-providence.  

Compte tenu de la croissance démographique projetée par les Nations unies pour l’Afrique et le Moyen-Orient, à l’origine des flux d’asile les plus coûteux pour les finances publiques, la pression migratoire sur les États européens pourrait devenir difficilement supportable. Comme l’a indiqué le gouvernement néerlandais en 2020 dans une lettre au parlement, la remise en cause de la Convention de Genève oblige à modifier le traité sur le fonctionnement de UE et sa Charte des droits fondamentaux. Ce qui ne serait pas une mince affaire. Le gouvernement a également ajouté qu’une telle dénonciation ne libérerait pas les Pays-Bas de leurs obligations vis-vis des demandeurs d’asile fondées sur la législation européenne et la Cour européenne des droits de l’homme. Il conclut que c’est très bien ainsi, tout en ajoutant qu’immigrants et passeurs abusent de ce cadre légal à grande échelle !

Compte-tenu de la pression qu’il impose sur les finances publiques, guère compatible avec un État-providence, le gouvernement opère un choix implicite au détriment de l’État-providence. Comme l’écrivent les auteurs, sans la mise en place d’une politique migratoire sélective, la seule façon de rendre les coûts supportables est de réduire progressivement l’État-providence, processus qui serait déjà en cours. Ce n’est évidemment pas un choix sur lequel les politiques ont très envie de s’expliquer. Et on comprend pourquoi le calcul des coûts et bénéfices est tabou. Par ailleurs, une politique sélective n’est pas aisément praticable dans la mesure où les immigrants qui contribuent le plus aux finances publiques proviennent de pays eux-aussi frappés par le processus de « déjuvénation ». Elle comporte des risques politiques importants. C’est pourquoi cette option entre dans la catégorie « des alternatives politiques interdites », telle que définie par A Ringeling en 1989 (prohibited policy alternative). « Fixer des tabous n’est qu’un outil parmi d’autres de l’exercice du pouvoir ».

[1] Jan H. van de Beek, Hans Roodenburg, Joop Hartog, Gerrit W. Kreffer, Borderless Welfare State, The Consequences of Immigration for Public Finances, chez Pumbo.nl qui aide à autoéditer des livres, deuxième édition révisée revue et corrigée, avril 2023. Ce livre, publié grâce à une campagne de crowdfunding, est traduit du rapport en néerlandais. Jan van de Beek est un chercheur indépendant, détaché à l'Amsterdam School of Economics pour ce projet. Le texte entier et un résumé sont disponibles en ligne ici https://www.researchgate.net/publication/371951423_Borderless_Borderless_Welfare_State_The_Consequences_of_Immigration_for_Public_Finances et sur le site https://demo-demo.nl/en/ ainsi que  l’annexe technique. Ce site a été créé par Jan H. van de Beek en 2016. Son objet est intitulé « Scientific Knowledge on Immigration for the General public ». Jan H. van de Beek y explique ce qui l’a amené à créer ce site : sa curiosité personnelle, le manque d’investigation d’institutions pourtant mieux équipées que lui sur des sujets d’importance tels que la contribution aux finances publiques, l’inquiétude suscitée par une immigration trop importante et un sens de la responsabilité qui le conduit à tenter de combler les manques des institutions officielles en espérant que ces dernières prendront le relai.

[2] Les calculs ont été conduits par l’Amsterdam School of Economics à l’Université d’Amsterdam.

[3] À l’exception des étrangers en situation irrégulière.

[4] Roodenburg, H., R. Euwals & H. ter Rele, Immigration and the Dutch Economy, 2003, https://www.researchgate.net/publication/5007996_Immigration_and_the_Dutch_Economy.   

[5] Les auteurs parlent de remigration. Celle-ci touche aussi les enfants d’immigrés qui sont supposés repartir en même temps que leurs parents seulement s’ils ont moins de 18 ans au moment du départ.

[6] Il s’agit de ramener à l’année 2016 la valeur des contributions futures en appliquant à rebours un taux d’intérêt annuel de 2,5 %.

[7] Nés de deux parents nés aux Pays-Bas.

[8] https://www.worldvaluessurvey.org/images/Culture_Map_2017_conclusive.png.

[9] Ce qui est optimiste si l’on se réfère aux données pour 2022 : 1,49 au total, 1,52 pour les femmes d’origine néerlandaise, 1,44 pour celles d’origine étrangère, dont 1,55 pour celles qui sont nées à l’étranger et 1,38 pour celles qui sont nées aux Pays-Bas. Dans sa composition actuelle, l’immigration n’est donc pas d’un grand secours pour booster la fécondité des Pays-Bas.