Démographe
MINEURS NON ACCOMPAGNÉS AUX ÉTATS-UNIS
11 mai 2023
Le Center for Disease Control and Prevention (CDC) a annoncé, pour le 11 mai 2023, la fin de l’application du titre 42 du code des lois des Etats-Unis, qui prohibe l’entrée de migrants dans le pays pour éviter la propagation de maladies contagieuses, invoqué en mars 2020 lors de l’apparition de la pandémie. L’idée était d’éviter la détention d’étrangers dans des services d’immigration surpeuplés. Sur les neuf mois restant à courir du mandat de Donald Trump, 80 % des étrangers interpellés à la frontière mexicaine ont été expulsés sur le champ. Ce fut moins du temps de Joe Biden (51 % en mars 2022), mais il y en avait beaucoup plus[1].
Cette décision fait débat et est contestée, pas tellement pour des raisons sanitaires, mais plutôt en raison de l’afflux migratoire qu’elle risque d’alimenter, y compris par quelques élus démocrates inquiets de l’effet que cet afflux pourrait avoir sur leur propre réélection[2].
Cependant, cette politique restrictive avait déjà été assouplie pour les mineurs non accompagnés (MNA) et d’autres étrangers évalués au cas par cas. Les Ukrainiens se présentant à la frontière furent aussi autorisés à demander l’asile. La décision visant à faciliter l’entrée de Vénézuéliens dans certains cas, prise en octobre 2022, devrait être étendue aux Haïtiens, Cubains et Nicaraguayens[3]. Par ailleurs, l’administration Biden compte beaucoup sur le recours à l’application en ligne CBP One, lancée par l’agence Customs and Border Protection le 28 octobre 2020[4] pour rationaliser les files d’attente d’illégaux à la frontière et tenter de limiter l’emprise des passeurs[5].
Législation sur la prise en charge des MNA
Jusqu’en 2002, les mineurs non accompagnés (MNA) étaient du ressort de l’Immigration and Naturalization Service (INS, créé en 1973). En 2002, après les attentats du 11 septembre 2001, le Homeland Security Act (HSA) créa le Department of Homeland Security (DHS) et supprima l’INS. Ce dernier fut remplacé en 2003 par divers organismes et, notamment, le Customs and Border Protection (CBP) et l’Immigration and Customs Enforcement (ICE) à l’intérieur du DHS. Le premier, comme son nom l’indique, est chargé, en matière d’immigration, de la surveillance des frontières et le second appréhende les illégaux à l’intérieur du pays. Avec la nouvelle loi, c’est l’Office of Refugee Resettlement (ORR) du Department of Health and Human Services (HHS) qui fut chargé des MNA. Au début des années 2000, la question des MNA n’est pas une réelle préoccupation car ils étaient alors peu nombreux[6].
Mais cela allait changer avec la loi de 2008 intitulée Trafficking Victims Protection Reauthorization Act (TVPRA) qui, dans la section 235, distingue les MNA provenant des pays immédiatement voisins (Canada et Mexique) des autres[7]. Les premiers pouvaient être renvoyés sur le champ, sauf s’ils avaient été victimes de trafics et faisaient valoir des raisons de craindre pour leur sécurité. Les autres devaient être transférés à l’ORR dans les 72 heures. Le Congrès a ordonné que chaque enfant soit « rapidement placé dans le cadre le moins restrictif possible dans l'intérêt supérieur de l'enfant », après avoir déterminé si l'enfant est un danger pour lui-même ou pour autrui[8].
Le Customs and Border Protection (CBP) avait contrôlé moins de 10 000 MNA en 2008. Leur nombre grimpa et leur composition changea au fil des années. Alors que, pendant l’année fiscale[9] 2009, sur les 20 000 MNA contrôlés, 82 % étaient encore mexicains, ce n’était plus le cas que de 23 % des 68 500 MNA contrôlés en 2014. Les autres mineurs provenaient du « Triangle du nord » : Guatemala, Honduras et Le Salvador. Le 10 juin 2014, conscient de la faille de la loi de 2008, Obama demanda au Congrès, dans une lettre adressée aux parlementaires, de la rectifier, sans succès.
L’ORR dispose d’un réseau de 296 installations/programmes dans 27 États dans lesquels les MNA reçoivent une éducation scolaire et des soins médicaux. Ces mineurs, tant qu’ils sont gérés directement par l’ORR, ne fréquentent pas l’école publique[10]. Au 28 avril 2023, l’ORR avait 8 159 enfants sous sa responsabilité directe. Mais, l’ORR s’emploie, comme l’y oblige la loi, à trouver des lieux d’accueil le plus rapidement possible aux mineurs : personnes et familles qui proposent de les accueillir et de s’en occuper appelés « sponsors ». L’ORR est censé s’assurer que les enfants ont été placés en lieu sûr. Souvent, ces enfants sont confiés à leurs parents ou à des parents proches (ou qui se présentent comme tels) déjà aux Etats-Unis, y compris sans statut légal[11].
La gestion, pour le moins maladroite de Donald Trump, du plan « Zero Tolerance » acté en 2018, obéra tout ce qu’il put faire ensuite. Il fut accusé de séparer les enfants de leur famille, lorsqu’il chercha à mettre en œuvre son plan puisque les parents étaient mis en garde à vue, quand les enfants étaient confiés à l’ORR, comme les mineurs non accompagnés. Ce plan, qui fut abandonné rapidement, déclencha une tempête médiatique. On parla même « d’enfants en cage ». Une fois président, Joe Biden déclara qu’il réunirait les familles et ferait en sorte que les enfants soient placés auprès de sponsors le plus rapidement possible. Le plan « Zero tolerance » fut une courte exception à une pratique du DHS qui, après les interprétations juridiques de 2015 et 2016 du Flores v. Reno settlement agreement conclu par l’administration Clinton, consistait à relâcher les adultes venus en famille avec leurs enfants, pour éviter la séparation[12].
La hausse brutale du nombre des MNA, dès 2021, obligea l’ORR a ouvrir plus de centres d’accueil temporaires appelés « Emergency Intake Sites », dont les conditions d’accueil furent jugées déficientes, notamment par des avocats. Lorsque en avril dernier, Dunn Marcos, directrice de l’ORR, fut interrogée par le Subcommittee on National Security, the Border, and Foreign Affair sur les 85 000 mineurs placés avec lesquels l’ORR aurait perdu tout contact, elle répondit que 81 % des tentatives de contacts avec les mineurs placés étaient positives[13]. Lors de son audition par le Subcommittee on Immigration, Integrity, Security, and Enforcement de la Commission judiciaire de la Chambre des représentants, le 26 avril dernier, l’ancien directeur de l’ORR, Thomas Carey déclara que la plupart de ces mineurs avaient été confiés à un père, une mère ou à un parent proche et que l’absence de réponse était sans doute le fait de mineurs qui ne répondent pas à un numéro de téléphone inconnu, de peur de tomber sur un passeur qui leur réclamerait de l’argent[14]. Jessica M. Vaughan du Center for Immigration Studies, elle aussi auditionnée le 26 avril, pressa le congrès d’agir : Une « litanie de rapports établit qu'une combinaison de lacunes dans la législation américaine sur l'immigration, de décisions judiciaires controversées et de politiques délibérées mais profondément erronées a conduit à la victimisation d'un nombre incalculable de jeunes migrants illégaux. Ce système, en particulier les politiques récentes, a incité des mineurs à se rendre aux États-Unis »[15]. Sheean Rodriguez, présidente et fondatrice de l’Alliance for a Safe Texas, elle aussi auditionnée le 26 avril, demanda au Congrès d’enquêter auprès des agences fédérales responsables de ces mineurs, d’arrêter de les confier à des sponsors qu’ils ne connaissent pas et de requérir un test ADN pour les personnes qui prétendent être des parents[16].
Comment les Etats-Unis s’assurent-ils qu’ils ont affaire à des mineurs ?
D’après le HSA, section 462, de 2002, un mineur non accompagné (MNA) est une personne âgée de moins de 18 ans, en situation illégale,
sans parent ou tuteur légal aux Etats-Unis ou qui, tout en résidant aux Etats-Unis, n’est pas en état de lui assurer hébergement et soins.
Si c’est le DHS qui interpelle les étrangers en situation illégale, y compris ceux qui se disent mineurs, c’est le réseau de prise en charge de l’ORR/HHS qui s’occupe de ces derniers, s’ils ont effectivement moins de 18 ans. Il peut arriver que l'âge du mineur non accompagné soit remis en question au moment de son admission dans un établissement financé par le HHS au cours de la procédure d'admission. Dans ce cas, le gestionnaire dudit mineur ne termine pas la procédure d'admission et consulte le spécialiste à l’échelon fédéral du HHS, pour déterminer l'âge de l'enfant.
Le gestionnaire a alors rassemblé des informations variées censées permettre de se faire une meilleure idée de l’âge réel dudit mineur. Il a dû tenir compte des documents dont le jeune étranger est porteur (documents officiels fournis par un gouvernement, certificat de baptême, documents scolaires ou médicaux) et, s’il a un doute sur leur authenticité, avoir cherché à obtenir des informations dans son pays d’origine. Il a dû également prendre note des déclarations dudit mineur lui-même, de personnes qui le connaissent ou qui en auraient la garde si c’est possible et contacter les administrations qui pourraient avoir des informations sur lui. Enfin, un médecin s’est prononcé, après avoir pratiqué un examen physique et des radios, par exemple pour évaluer la maturité de la dentition. Ce médecin a dû évaluer la probabilité que la personne qu’il a examinée ait, en fait, 18 ans ou plus. Cette évaluation médicale est revue par un spécialiste fédéral du HHS. Si, d’après les examens médicaux, la probabilité que ledit mineur soit en fait majeur est d’au moins 75 %, et au regard des autres éléments du dossier, l’ORR peut alors le remettre au DHS. Un cas notoire de mauvais diagnostic est celui d’un jeune homme âgé de 24 ans qui fut accepté comme mineur et placé auprès d’un sponsor à Jacksonville qu’il finira par tuer[17].
Quelques statistiques sur les MNA confiés à l’ORR[18]
En dix ans (2012-2022), l’ORR a accueilli 615 000 MNA. Dans l’année fiscale 2022 (oct 2021-sept 2022), 9,5 fois plus de MNA ont été confiés à l’ORR que dix ans auparavant : 128 904 en 2022 contre près de 13 625 en 2012. Les deux années les plus chargées sont 2021 et 2022, juste après le creux de 2020 lié à la pandémie. Avant, la tendance était à la hausse, mais heurtée, avec un pic de 69 488 en 2019. Si les garçons sont majoritaires, ils le sont d’autant plus que l’effectif est faible (coefficient de corrélation de -0,70 et de -0,76 sans l’année 2020). 77 % des MNA confiés à l’ORR en 2012 étaient des garçons, contre 64 % en 2022. Ce qui semble indiquer que l’ampleur prise par le phénomène tient en partie à la présence accrue de filles à la frontière mexicaine. Le placement de ces MNA auprès d’un « sponsor » est rapide. Ces mineurs isolés sont proches de leur majorité : sur les cinq dernières années fiscales, 72 % avaient au moins 15 ans[19]. Autour de 90 % des MNA confiés à l’ORR, et même certaines années plus encore, sont originaire du « Triangle du Nord », avec une place de plus en plus importante des jeunes originaires du Guatemala (47 % des MNA en 2022, contre 34 % en 2012).
Le pouvoir grandissant des cartels au cœur de l’exploitation des migrants en général et des MNA en particulier
Le trafic de mineurs à la frontière mexicaine, qui avait révulsé Joe Biden, alors le Vice-Président, en 2014[20], semble plus juteux que jamais. Lors de son reportage récent à la frontière mexicaine, John Wahala, du Center for Immigration Studies, a constaté à Yuma que des bus américains prenaient le relai des bus des passeurs côté mexicain, afin de conduire les étrangers qui viennent de franchir la frontière dans les tentes du CBP où ils reçoivent soins et nourriture. Les adultes sont relâchés dans la nature[21] après avoir répondu à quelques questions. D’après le responsable du secteur de San Diego, « chaque centimètre carré de la frontière est contrôlé par les cartels et les migrants qui ne paient pas sont sévèrement punis »[22].
Suite à la parution de son livre - OVERRUN. How Joe Biden Unleashed the Greatest Border Crisis in U.S. History - en Janvier 2023, Todd Bensman, qui fut journaliste, travailla dans le renseignement[23] et est aujourd’hui chercheur associé au Center for Immigration Studies, a répondu à un long entretien dans le dailysignal.com[24]. Ses fonctions passées et actuelles l’ont amené à observer ce qui se passait à la frontière mexicaine. S’il a évité de croiser de trop près les membres des cartels, il raconte la discussion qu’il a eu récemment avec l’un d’entre eux en train de boire de la bière avec quelques amis et femmes (avec de la coke à disposition), lors d’une rencontre inopinée sous un pont à la frontière. Celui-ci, de retour d’une ‘livraison’ d’un groupe d’étrangers, est membre de la Linea (appelée aussi cartel de Juárez). Il se déclare en vacances. Lorsque Todd Bensman lui demande à quoi il doit sa grande prospérité, le passeur lui déclare tout de go : « la invitacion ». Todd Bensman demande alors quelques explications que le passeur lui fournit volontiers : « C'est l'invitation que le président Joe Biden a lancée au monde entier pour qu'il vienne maintenant parce que les portes sont ouvertes. ‘Nous allons vous ouvrir la porte’ ». À la suite de quoi, il présente quelques éléments de la politique américaine, connus de tous, qui servent son business. Les cartels ont saisi l’opportunité du trafic intense de candidats à la migration sur leur territoire pour diversifier leurs activités. Cette activité secondaire leur aurait rapporté plusieurs milliards de dollars en 2021. Cet afflux monétaire leur permet d’acheter un armement hyper sophistiqué. « Cela va donc être un problème pour nous pendant très longtemps, de nombreuses années, mais aussi un problème pour le gouvernement mexicain. » déclare Todd Bensman.
Todd Bensman raconte également quelle a été sa surprise de constater de visu, lui-aussi, la mutation du contrôle à la frontière. Autrefois, c’était le jeu du chat et de la souris. Mais ce qu’il a vu récemment au bord du Rio Grande ressemblait plutôt à un accueil chaleureux et bienveillant d’étrangers bien décidés à entrer illégalement aux États-Unis. Todd Bensman explique cette ruée vers les Etats-Unis par les exemptions au titre 42, notamment les MNA, déclarées le jour de l’inauguration de sa présidence par Joe Biden. Il faut ajouter à cela la nouvelle loi du gouvernement mexicain, votée au parlement 72 heures seulement après la confirmation de l’élection de Joe Biden, qui le déchargeait de la prise en charge des familles avec de jeunes enfants et des MNA. Loi qui entra en vigueur 60 jours plus tard lorsque Donald Trump était sur le départ. La limite d’âge à 7 ans pour les enfants arrivant en famille à la frontière, qui ne fut appliquée qu’un temps, a eu des effets pervers pour la sécurité des enfants plus âgés qui risquaient alors d’être « confiés » (ou loués) à des passeurs avec l’espoir de les retrouver de l’autre côté de la frontière. Des mères se sont séparées de leurs aînés avant la frontière en les abandonnant ou en les louant aux cartels qui se chargeaient de les conduire de l’autre côté, ce qui ouvrit la porte à des abus et à l’exploitation de ces enfants.
Jessica M Vaughan, lors de son audition le 26 avril dernier, raconta comment des trafiquants bernent des jeunes (et parfois leurs parents) en leur promettant une scolarité aux Etats-Unis alors qu’ils les destinent au travail forcé, à la servitude pour payer leur passage. Ce fut le cas de jeunes Guatémaltèques, dont certains n’avaient pas plus de 14 ou 15 ans, qui furent forcés de travailler jusqu’à 12 heures par jour à Trillium Farms dans l’Ohio, une exploitation industrielle de poulets pour la production d’œufs.
Tara Lee Rodas, lors de son témoignage devant le Subcommittee on Immigration, Integrity, Security, and Enforcement de la Commission judiciaire de la Chambre des représentants le 26 avril dernier put donner des informations de première main sur le trafic de MNA. En 2021, elle fut volontaire pour participer à l’opération Artemis auprès d’un Emergency Intake Site – Pomona Fairplex -. Elle était censée aider le HHS à affecter les enfants à des sponsors mais découvrit que certains sponsors ne voyaient les enfants que comme un moyen et que certains étaient eux-mêmes membres d’organisations criminelles : « Que ce soit intentionnel ou non, on peut affirmer que le gouvernement américain est devenu l'intermédiaire d'un trafic d'enfants à grande échelle, d'une valeur de plusieurs milliards de dollars, mené par des gens mal intentionnés qui cherchent à tirer profit de la vie des enfants »[25]. Elle lança l’alerte sur les conditions d’exploitation des enfants afin que des initiatives soient prises pour « redresser la barre » : supervision, transparence et responsabilisation ; en finir avec la culture de la rapidité de placement à l’HHS ; plus de moyens d’investigation pour valider le sponsor et l’obliger de rendre des comptes à l’ORR.
[1] En avril 2020, à peine plus de 16 000 étrangers avaient été appréhendés à la frontière contre un peu plus de 200 000 en avril 2022 et jusqu’à 224 000, un record, le mois suivant. https://www.pewresearch.org/short-reads/2022/04/27/key-facts-about-title-42-the-pandemic-policy-that-has-reshaped-immigration-enforcement-at-u-s-mexico-border/ft_22-04-13_title42_1/ ; https://www.pewresearch.org/short-reads/2023/01/13/monthly-encounters-with-migrants-at-u-s-mexico-border-remain-near-record-highs/ ; https://kansasreflector.com/2022/04/07/u-s-house-democrats-applaud-end-of-trump-era-policy-on-migrants-at-the-border/.
[2] https://time.com/6164735/title-42-border-immigration-biden-republicans/. En mars 2023, 5 200 illégaux ont été interpelés chaque jour, soit 25 % de plus qu’en janvier, https://cis.org/Arthur/What-Expect-When-Title-42-Ends-May-11.
[3] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/01/05/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-new-border-enforcement-actions/. Le New York Times a parlé de « porte dérobée » (back door) à propos du programme consistant à permettre à 360 000 de ces migrants d’entrer et de travailler aux Etats-Unis. https://www.nytimes.com/2023/04/23/us/biden-immigration-humanitarian-parole.html.
[4] https://www.cbp.gov/about/mobile-apps-directory/cbpone.
[5] L’application disponible en anglais, espagnol et créole haïtien demande aux étrangers de télécharger leur photo, de donner quelques informations telles que leur nom et leur date de naissance. https://www.cbsnews.com/news/cbp-one-app-us-border-asylum-biden/.
[6] 6 700 mineurs, en moyenne par année fiscale, ont été confiés à l’ORR dans les premières années suivant la loi de 2002 https://cis.org/Arthur/Did-Joe-Biden-Lose-85000-Migrant-Kids.
[7] https://cis.org/Arthur/Bidens-Shocking-AboutFace-Unaccompanied-Alien-Children et https://cis.org/Arthur/Did-Joe-Biden-Lose-85000-Migrant-Kids.
[8] Fact Sheet, HHS, 17 avril 2023, https://www.hhs.gov/sites/default/files/uac-program-fact-sheet.pdf. Le HHS prend bien soin, dans ses fiches d’information, de signaler qu’il ne joue aucun rôle dans le contrôle à la frontière et dans la gestion administrative de l’immigration d’enfants.
[9] Les statistiques sont données par année fiscale allant d’octobre de l’année n à septembre de l’année n+1. Celle de 2009 va d’octobre 2008 à septembre 2009.
[10] https://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/documents/orr/icf-uc-fact-sheet.pdf.
[11] De juillet 2018 à janvier 2019, sur les 23 445 mineurs confiés à des sponsors, 19 124 (81,5 %) l’avaient été auprès d’étrangers en situation illégale et 958 (4 %) ne bénéficiaient que d’une protection temporaire (Temparary Protected Status). Dans un certain nombre de cas ce serait le parent sponsor lui-même qui paierait les passeurs pour amener leur enfant aux Etats-Unis. https://cis.org/Arthur/Most-UACs-Released-Sponsors-Without-Status.
[12] Dans un rapport du 25 novembre 2019, l’inspecteur général du DHS déclara que cette politique n’avait été effective que pendant six semaines, du 5 mai au 20 juin 2018, après qu’elle fut abandonnée par décret. https://cis.org/Arthur/OMalley-v-Cuccinelli-Kids-Cages, https://cis.org/Arthur/What-Expect-When-Title-42-Ends-May-11.
[13] https://oversight.house.gov/release/hearing-wrap-up-orr-director-fails-to-answer-questions-about-85000-lost-unaccompanied-alien-children-flawed-vetting-of-sponsors-and-more%EF%BF%BC/.
[14] https://judiciary.house.gov/sites/evo-subsites/republicans-judiciary.house.gov/files/evo-media-document/carey-testimony.pdf.
[15] https://judiciary.house.gov/sites/evo-subsites/republicans-judiciary.house.gov/files/evo-media-document/vaughan-testimony.pdf.
[16] https://judiciary.house.gov/sites/evo-subsites/republicans-judiciary.house.gov/files/evo-media-document/rodriguez-testimony.pdf.
[17] Audition de Jessica M Vaughan op. cit.
[18] On trouve ces données sur https://www.acf.hhs.gov/orr/about/ucs/facts-and-data#Release%20to%20Sponsors.
[19] Y compris ceux dont l’âge fut évalué ensuite supérieur à 17 ans, environ 1 %.
[20] « The United States, to state the obvious, is greatly concerned by the startling number of unaccompanied minors that — children and teenagers who are making a very perilous journey through Central America to reach the United States. These are some of the most vulnerable migrants that ever attempt — and many from around the world attempt — to come to the United States. They’re among the most vulnerable. And the majority of these individuals rely — we estimate between 75 and 80 percent — rely on very dangerous, not-nice, human-smuggling networks that transport them through Central America and Mexico to the United States. These smugglers — and everyone should know it, and not turn a blind eye to it — these smugglers routinely engage in physical and sexual abuse, and extortion of these innocent, young women and men by and large. And they profit from the misery of these children and teenagers; these desperate, desperate young people ». https://cis.org/Arthur/Bidens-Shocking-AboutFace-Unaccompanied-Alien-Children.
[21] Ce qui pose un problème à l’industrie agricole locale, qui fournit le pays et le Canada en laitues l’hiver et doit investir pour prévenir toute contamination à la bactérie E.coli ! https://cis.org/Wahala/Smugglers-Border, 1er mai 2023.
[22] https://cis.org/Wahala/Smugglers-Border.
[23] En 2009, Todd Bensman a quitté le journalisme pour rejoindre le département de la sécurité publique du Texas en tant que spécialiste principal des programmes de lutte contre le terrorisme, analyste et directeur d'une unité analytique.